以市场化为方向探索多元土地流转改革

李克强总理在今年两会上的政府工作报告中表示，要“积极发展多种形式农业适度规模经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。”

今年的“一号文件”也提出，“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社”，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”

自十八届三中全会《决定》明确指出：“赋予农民对承包地占有、使用、、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这一农村土地经营制度的重大突破，使农业现代化面临着千载难逢的机遇。原中共中央政策研究室副主任郑新立对中国经济时报表示，一是农业劳动力转移有出路；二是大量社会资金急于寻找投资途径；三是市场对优质绿色农产品(000061,股吧)需求旺盛；四是农用工业能够满足农业现代化对技术装备的需求。这四个条件同鼓励土地承包经营权转让的政策结合在一起，将使农业现代化的进程将大大加快。

在这些以市场化为取向的多元的土地流转改革中，如李克强总理的政府工作报告所说，土地股份合作、联合或土地托管已成为农户依法自愿有偿流转承包地的重要形式。

记者近日在宁夏平罗县渠口乡新桥村看到，村民王学英家确权土地28亩后，全部流转给了家庭农场，土地分红加上他和老伴在家庭农场打工的收入，每年能得4．5万元。通过这块土地的收入已超过去的数倍。

2012年起，宁夏平罗县开始通过土地确权，明确农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、集体荒地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权“五项权属”，开始了现代农业经营体制机制和农村土地经营管理制度的改革探索。完成土地确权之后，2013年12月平罗县农村产权交易中心挂牌成立，开始探索将农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权作为有效抵押物进行抵押贷款。2015年2月，宁夏平罗成为国务院允许进行存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的33个试点县熓小⑶行政区域之一。

宁夏平罗的农村土地流转经验，突出的就是通过土地入股、土地托管、土地承包权的互换和转让等方式，扩大了经营规模。农业部总农艺师孙中华对中国经济时报表示，现阶段的土地规模经营发展，主要有两种方式，就是通过土地互换和转让土地承包经营权来发展土地规模经营。在土地互换方面，当前土地流转的比例达到了34％，耕种自家承包地的农户仍然占多数，在农户土地经营总面积不变的情况下，减少农户土地耕种的地块，扩大单块土地的面积，这对提升大多数农户的规模经营意义重大。在土地承包经营权转让方面，五中全会提出，维护进城落后农民土地承包权、宅基地使用权、集体分配权，支持引导农民自愿有偿转让上述权益。这也是首次在中央文献中这样讲。这是适应城镇化进程、促进农业规模经营发展的一项重大政策，意义深远。

“如何通过建立土地承包权的退出机制，既充分发挥土地的财产功能，为进城农民提供原始积累，又发挥土地的生产要素功能，促进土地资源优化配置，让留在农村的农民种更多的地，这将成为今后一段时间深化农村土地制度改革非常重大的问题。”孙中华说。

“实施农村土地承包权和所有权、经营权‘三权分治’，对搞活农村土地流转，实施农村土地规模经营，引领现代农业发展具有重要作用。如果说30多年农村土地承包权和所有权‘两权分治’解决了农民和生产力的问题，那么，现在的‘三权分治’不仅解决了农民问题，还解决了农业问题；不仅解决了生产力问题，而且还重构了新形势下的生产关系问题。”农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇对中国经济时报表示，搞活农村土地承包经营权，就要发展多元化的农业经营主体，形成多元化的现代农业经营体系。在规模经营方面，在现实中有多种情况和多种形式，大体来说主要可分为两种。在大城市郊区，农村劳动力大量外出，农民收入的70％来源于非农收入。因此，土地劳力不足，就会产生土地流转，解决谁来种地的问题。除此以外，广大的中小地区，劳动力虽然转移，但是家里有老人和小孩，还可以种地，需要服务型的需求，就会产生服务型的规模经济，例如托管、半托管状态。

“农民能不能分享到城市化过程中土地增值，是能不能跨越中等收入区间、进入高收入国家的关键。日本、韩国与印度、巴西、墨西哥提供了正反两方面的经验。我国正处于向高收入国家跨越的关键阶段，落实《决定》精神，使中国农民也能分享到土地增值，将为改变城乡二元结构，顺利跨入高收入国家行列提供保证。”郑新立说。